밀가루 담합에 칼을 댄 공정위, 왜 이번엔 유독 강경했나

국민 먹거리 가격을 흔든 6년의 합의

나는 이런 뉴스를 볼 때마다 늘 같은 생각을 한다. 장바구니에 담기는 건 결국 숫자 몇 개가 아니라 생활의 체감이라는 점이다. 밀가루는 라면, 빵, 과자, 국수로 이어지는 식탁의 출발점이다. 그런 기본 재료의 가격이 시장에서 은밀하게 조정됐다면, 그 여파는 생각보다 훨씬 넓게 번진다. 공정거래위원회가 국내 7개 제분사의 밀가루 담합을 적발하고 총 6710억4500만원의 과징금을 부과한 이유가 바로 여기에 있다.

이번 사건은 단순한 가격 논란이 아니다. 2019년 11월부터 2025년 10월까지, 약 6년에 걸쳐 반복된 공동행위였고, 대상도 농심·팔도·풀무원 같은 대형 수요처부터 중소형 거래처와 대리점까지 넓었다. 공정위가 밝힌 담합 횟수는 총 24차례였다. 대형 수요처를 대상으로 한 공급가격·물량 담합이 19차례, 전 거래처를 대상으로 한 공급가격 담합이 5차례였다. 이 정도면 우발적 조율이 아니라 구조화된 시장 통제라고 보는 편이 맞다.

특히 이번 제재가 강하게 읽히는 이유는, 7개사가 국내 B2B 밀가루 시장의 87.7%를 차지하는 과점사업자였기 때문이다. 시장 지배력이 높은 사업자들이 가격과 물량을 함께 맞췄다면 경쟁은 사실상 멈춘 셈이다. 결국 소비자가 보는 최종 가격은 제분사만의 문제가 아니라, 제과·제빵·제면 업계 전체의 원가와도 연결된다.

왜 공정위는 ‘역대 최대’라는 표현까지 꺼냈나

이번 과징금은 담합 사건 사상 역대 최대 규모다. 공정위가 부과한 6710억4500만원은 과거 2010년 LPG 공급회사 담합 사건에 부과됐던 6689억원을 넘어섰다. 숫자만 비교해도 무게감이 다르다. 더구나 공정위는 관련매출액을 약 5조6900억원으로 산정했다. 법 위반의 범위가 결코 작은 수준이 아니었다는 뜻이다.

내가 주목한 건 과징금 액수 자체보다도 공정위가 이 사안을 ‘재차 담합’으로 봤다는 점이다. 이들 제분사는 2006년에도 담합으로 제재를 받은 전력이 있다. 그런데도 같은 시장에서 다시 같은 방식의 행위를 반복했다는 건, 제재가 억제력으로 충분히 작동하지 않았다는 의미이기도 하다. 규제는 한 번의 처벌로 끝나는 것이 아니라, 위반 비용이 이익보다 크다는 신호를 시장에 심어야 한다. 이번 조치가 유독 강경한 배경도 그 맥락에서 읽힌다.

게다가 정부가 물가 안정을 위해 보조금을 지원하던 시기, 즉 2022년 6월부터 2023년 2월 사이에도 담합이 이어졌고, 그 사이 471억원을 지원받았다는 점은 더 뼈아프다. 공정위가 단순한 시장 질서 위반이 아니라 민생 침해로 본 이유가 분명하다.

가격은 어떻게 움직였고, 왜 더 민감했나

이번 사건에서 가장 인상적인 부분은 가격의 움직임이 정교했다는 사실이다. 공정위에 따르면 담합이 시작된 2019년 12월 대비 2022년 9월 밀가루 판매가격은 제분사별로 약 38%에서 최대 74%까지 상승했다. 이 수치는 단순한 물가 상승이 아니라, 담합 구조가 실제 가격에 강하게 반영됐다는 신호로 읽힌다.

더 중요한 건 방향성이다. 원재료인 원맥은 사실상 전량 수입에 의존한다. 그래서 국제 시세가 오를 때는 제분사들이 인상폭과 시기를 맞춰 빠르게 가격을 올렸고, 반대로 2023년 이후처럼 하락 국면에서는 인하를 최대한 늦췄다고 공정위는 보고 있다. 이런 방식은 기업 입장에서 보면 수익 방어 전략일 수 있지만, 시장 전체로 보면 가격 신호를 왜곡하는 행위다. 결국 원가가 오를 때는 빠르게 반영하고, 내릴 때는 늦게 반영하는 비대칭적 가격 조정이 소비자 부담을 키운 셈이다.

사실 밀가루는 최종 소비자가 직접 체감하는 품목이면서도, 중간재 성격이 강해 파급력이 크다. 제분사가 가격을 조정하면 제과·제빵·라면·국수 업계가 영향을 받는다. 이들 업체는 다시 소비자 가격을 조정할 수밖에 없다. 그래서 공정위의 설명처럼, 결국 빵이나 라면을 사는 사람의 지갑이 더 얇아지는 구조로 이어진다.

“민생과 밀접한 품목에는 실효적인 행위가 필요하다는 판단에서 적극적으로 경쟁을 회복하는 조치로서 가격 재결정 명령을 포함시켰다.”

‘가격 재결정 명령’이 갖는 상징성과 실효성

이번 사건에서 또 하나 눈에 띄는 조치는 독자적 가격재결정 명령이다. 담합으로 왜곡된 가격을 담합 이전 수준으로 다시 산정하도록 하는 시정명령인데, 공정위가 이번에 이를 포함시킨 건 20년 만의 일이다. 2006년 밀가루 담합 사건에서도 가격 재결정 명령이 있었고, 당시에는 약 5%의 가격 인하 효과가 발생했다.

나는 이 조치가 단순한 행정명령을 넘어 시장에 보내는 강한 메시지라고 본다. 담합으로 얻은 이익을 과징금으로만 회수하면, 기업들은 여전히 ‘벌금 내고 버티면 된다’고 계산할 수 있다. 하지만 가격 자체를 다시 설계하게 만들면 이야기가 달라진다. 경쟁 질서를 회복하는 가장 직접적인 방법이기 때문이다.

이번 명령은 향후 3년간 밀가루 가격 변경 현황을 연 2회 서면 보고하도록 한 조치와 함께 작동한다. 즉, 공정위는 한 번의 제재로 끝내지 않고 사후 감시까지 붙여 놓았다. 이쯤 되면 단순한 적발이 아니라 재발 방지 시스템을 구축한 것에 가깝다.

이번 사건이 남긴 것: 식품 가격과 시장 신뢰

공정거래는 결국 신뢰의 문제다. 소비자는 매일 같은 브랜드를 사더라도, 그 가격이 정당하게 형성됐다고 믿을 수 있어야 한다. 그런데 시장 점유율 90%에 가까운 사업자들이 6년 동안 가격과 물량을 조율했다면, 그 신뢰는 이미 금이 간 상태다. 공정위가 이번 사건을 “국민 경제를 훼손하는 민생 침해”에 가깝게 다룬 것도 그래서다.

개인적으로는 이런 사건이 반복될수록 규제의 속도보다 중요한 건 예측 가능성이라고 생각한다. 적발이 늦어지면 담합의 이익은 오래 누적되고, 피해는 분산돼 잘 보이지 않는다. 반면 조사와 제재가 빠르고 명확하면 시장은 계산 방식을 바꾸게 된다. 이번 사건에서 공정위가 조사 착수 후 비교적 짧은 기간 안에 결과를 내고, 전원회의 심의 전부터 사건을 공개한 건 이례적이지만 의미 있는 선택이다.

밀가루 값은 결국 빵값이고 라면값이고 과자값이다. 생활비는 이렇게 차곡차곡 올라간다. 그래서 나는 이번 제재를 단순한 기업 제재로만 보지 않는다. 시장의 룰을 다시 세우는 일, 그리고 생활 물가에 대한 불신을 줄이는 일로 읽는다. 담합은 은밀하지만, 그 비용은 늘 공개적으로 소비자에게 전가된다. 이번엔 그 계산서가 꽤 무겁게 돌아간 셈이다.